媒体曝中国138县酝酿撤县设市 县改市再次高歌猛进

ottawa

媒体曝中国138县酝酿撤县设市 县改市再次高歌猛进

$ H) K- ]' \: E8 x5 g& ?; Y" P    作者：中国民商
( g) Z& c+ T- ^0 M! U  P( l7 H4 b     　　
: N+ o6 f) S: h% l' |4 F    “县制”消亡危机
3 Q& M3 C: h0 J6 W% p    　　
    沉寂16 年之后，“县改市”借“新型城镇化”之名，再次高歌猛进，大有卷土重来之势。据统计，至少有138个县酝酿撤县设市，广东、贵州、云南和陕西4 省就有60 多个县提出撤县设市。
: y" |6 i0 J4 f- D2 _) r( g4 d    　　
& R. d. ]# s( S4 ?+ R    “这是典型的政绩冲动，与加大县城和小城镇建设的战略意图背道而驰。对其中的胡作非为如不明令禁止，耽误发展不说，还会严重冲击农村社会稳定。”中国人民大学新型城镇化研究小组负责人彭真怀严词指责。
, I- D  ?. i. f' E% c    　　
4 ^) c, W) B% z5 {3 E& e) e    “县改市”会不会重新启动虽然仍未可知，但过多的县改为市或区，将冲击以县制为基础的治理制度，这不仅会造成虚假城市化，更会为中国未来发展埋下无可挽救的隐患。
' [& z# O% n! N. t" O7 U    　　
    “县改市” 出政绩
    　　
    上世纪八、九十年代，县域经济迅速壮大，相应地要求行政权力和管辖范围扩张升级，县升格为市一度成为切实可行而又风光无限的扩张模式。
' l( `) T' i; s: j# `    　　
% g( |  I  Z5 W" O0 w5 O) z$ _8 Z    仅1994 年－1996 年间，全国共有95 个“县改市”，其中，江苏、山东、浙江等省“县改市”较为突出，江苏苏南的县基本都升级为市。
; ~/ d4 A+ K$ h    　　
    对于县级单元来说，“县改市”之后可获得更高的税收返还比例、城市维护建设税等收入，还可以得到更多的建设用地指标、工业项目、水资源占用量等好处，在当时客观上这也符合中国经济社会发展的需要。事实证明，改市之后，江苏、山东、浙江等省的县域经济也得到了快速发展，每年的全国百强县排行榜基本都被这三个省占据。
    　　
5 S2 Z) X. g5 \- O0 H% d    “在特定时期，县改市不失为一条有效的发展道路。”国家行政学院公共行政教研室主任竹立家认为，城镇化快速发展，就需要给中小城市放权，让他们有扩张和发展的欲望。如果一个县的经济发展水平比较高，城市规划面积到位，财政收入达到一定的水平，人口聚集达到一定的能量，自身的造血能力大幅度提高，就可以变成市，使农民就地变成市民。
6 c# [/ p8 {0 m$ |  j& f    　　
# G, V6 T, ?* m) K! ]    然而这一轮的“县改市”风潮，被中央政府1997 年紧急叫停。彭真怀研究认为，中央之所以这么做，是因为当时很多地方盲目追求县改市，冲击了县制为主要特色的传统行政管理系统，造成很多县级市出现“虚假城市化”弊病，比如市区农村人口比重过大，城郊比例失调，城乡概念模糊等等。
    　　
    “现在这些老毛病又发作了，简单把县一撤了之，搞硬生生的‘拉郎配’，甚至农民‘被上楼’，背离了新型城镇化的初衷。”他说。
: \: W3 c( R: K  C4 @5 P    　　
4 x6 ]% M0 U+ w/ e- C+ k! Y. t    如何释放县域经济的活力一直是行政区划改制的中心议题，不可否认，扩权强县无疑是城镇化的下一个增长点。“但我们要对新型城镇化重新理解，不能走入误区，甚至走向反面。”彭真怀表示。
" Z) p+ d+ r4 ?2 z! f7 Q3 Z& U    　　
. f/ c5 f( u9 V: U; Y    “省管县”遇阻 “县改市”回潮
    　　
    “县改市”暂时被冻结之后，县级扩权的冲动没有得到释放，转而通过“省管县”的方式探路突围。
    　　
. B5 G' a- m$ x4 G    浙江是最早推动强县扩权的省份之一。早在2002 年，浙江省按照“能放都放”的总体原则，将313 项原属地级市的经济管理权限下放给20 个县市区，成为“省管县”浙江模式。
+ K" ~# E5 b. e- r6 v    　　
) @+ x7 _1 U! C) |  x    之后，中国许多省市开始推行财政“省管县”的单项试点，这被认为是强县扩权、壮大县域经济的重大改革举措，而在十年之后的今天，“省管县”已经处于胶着状态、踯躅不前。
    　　
4 m; k4 Q8 t% D7 K' c8 r    虽然全国共有27 个省份1080 个县实行了财政省直管，但相对其他领域的改革，各地推进热情并不太高。从目前来看，具体的障碍就是地级市不愿放弃县的直接管辖权，不管是对经济发达县和不发达县都不愿放，都觉得管得越大越好。
    　　
    财政部财政科学研究所副所长王朝才认为，省管县的试点主要是财政权限的试点，在“财权”上绕过了市里，这对地级市冲击很大。而矛盾之处还在于，人事、发改这些权力还归市里管，县领导仍然受制于市，放不开手脚。
+ R/ \# ^' G6 s# j9 v    　　
    强县扩权、省管县遇阻，县域转而寻求另外的方式来突破发展瓶颈，“县改市”再次进入视野。一些强县甚至准备了相关的上报材料，只待中央政府一声令下。
    　　
% c' D0 \  K2 ?9 k! d- d    但“县改市”的闸门并没有完全解禁，直至2010 年，民政部只批复了云南蒙自、文山两个县撤县设市，江西德安县部分区域设立共青城市的申请。
    　　
% M9 H2 W" W0 k% ~5 e    但今年年初，民政部在不到两个月的时间内连续批准吉林扶余、云南弥勒“县改市”名单，这一动作被看作是“县改市”全面解禁的信号。
    　　
    加之，借助新型城镇化战略的东风，“县改市”风潮再起，引起专家学者的普遍担忧。
    　　
    “很多人对新型城镇化缺乏常识性的判断，仍在片面追求城市空间扩张，大兴造城运动，借新城之名，行夺地、争地和占地之实，抬高房价和地价。”彭真怀说，如此放任下去，被严重扭曲的新型城镇化就会演变成一场灾难。
. j3 P9 [: @. C    　　
! T% U- a, e  ^  ^" f6 E    “县改区”矛盾重重
    　　
    从1997年以后，“县域”扩权并不是单线进行的，在“县改市”受困的情况下，撤县改区成了很多地方政府新的城市化突破口。
    　　
; S) f, r4 e* S7 \, o    根据民政部数据，全国市辖区数量从2000 年的787 个增至2011 年的857 个，县级市则从400 个下降到369 个。
  O% r1 H/ B2 c  o  v" Q    　　
    在2009 年省财政管县等政策实施后，一些地级市政府担心所属县脱离自己的控制就纷纷把下属县改为区。
    　　
  g5 R7 t! t9 h; Z% ^    目前全国中心大都市已基本将周围的县（市）改为区。以广东为例，在珠三角地主要县（市）改为区之后，东西北地区县改区亦不少，去年广东清新县、揭东县先后撤县改区。
8 z7 H# V3 h6 E+ _4 O    　　
4 O+ N4 R" d7 y3 T5 F% j9 f) G    一些百强县诸如顺德市、锡山市、吴江市等相继变为市辖区。广东增城市、湖南长沙县、四川双流县等发达县市也可能面临变区的命运。
    　　
! e( V8 I2 O; |$ K# a' m- ]. `3 k) h% G1 z    今年年初，“县改市”可能开禁的信号，一度让很多经济强县兴奋，并与“县改区”发生着强烈的冲突。
" \- X5 S+ z9 x' C, ]    　　
2 _  m% M: z4 [7 F- M2 B    5 月8 日，浙江长兴因“撤县改区”酿就一场风波。长兴是全国经济强县，行政区划隶属湖州市管辖。长兴县多年来就一直在为撤县建市做准备，没想到湖州却提出“撤县变区”。
0 S# q( v8 [6 J, {    　　
' n" [" L9 f" I+ A! n6 z8 }    长兴作为浙江财政“省直管县”，财政80%留给自己，20%交给省里。变成区之后，一半要交给湖州。这引发了长兴县委四套班子、企业和当地群众的强烈反对，并联名发出措辞严厉、态度坚决的“一封信”：“假如湖州市委、市政府一意孤行，长兴县所有党政机关、乡镇（街道、园区）的一把手也将集体辞职……”
    　　
    在县改区方式上，县级政府与地级政府显然存在不小的利益冲突，面对汹涌民意，湖州市决定暂停“撤县设区”计划。
    　　
' e& x3 R5 g* X1 \7 M    “最根本的还是地方利益之争”，竹立家说，相比之下，县级政府对“县改市”更为渴求，而地级市则更迫切地希望“县改区”。这两种力量此消彼涨，一直在较量。
    　　
) M# V$ F( P2 _8 S    地级市喜欢“县改区”，一是为壮大本身的经济实力，二是获取更多的财政资源，三也是市领导政绩的表现。”竹立家说。
' Z- o6 |8 |) Y  n2 w% T, Y    　　
    “县制”的未来
    　　
$ a6 `* y5 S! K8 S5 P. M0 D; D  n    中央政府力推新型城镇化之后，各地政府都在快马加鞭，把“县改区”、“县改市”变成抓手，借此寻求更大的发展权限、更大的发展空间。
    　　
    学者质疑，无论是撤县设市、设区都不能盲目推进，这不是新型城镇化的发展方向。
! R: r% B# P( s2 X, v    　　
    北京大学国家发展研究院副教授李力行，研究了大量的县改市案例，他发现，尽管县级市相比于县，财政收入扩张更快，但在创造制造业和服务业就业方面，以及在教育和卫生等公共服务的指标方面，县级市都没有明显胜过县。这说明，在民生方面，“县改市”并没有带来明显的改观。
    　　
    同样，对于县改区，竹立家研究的结果是：
    　　
& f- _8 ]( z8 {    大量的县（市） 改区，成为大中型城市扩张发展空间、获取土地的最好办法。一些本来自身经济发展较为突出的县（市）改为区之后，自身的发展动力也随之弱化。以顺德为例，在改区之前，顺德一直在全国领先，但后来就不如昆山、江阴等地了。
    　　
    “一窝蜂地撤县设市、设区，反映出地方政府除了盯着农民的土地，抠土地财政，已经没有心思搞农业现代化、工业信息化了。”彭真怀在各地调研了解到，并不是所有地方都适合扩大城市规模，搞行政造城。“有一个地级市，把城镇化指标逐级分解到县、到区、到乡镇，弄得官不聊生，民不聊生，民怨四起。”
    　　
# H3 }! F# o2 o; j8 Z' k$ W+ Z    彭真怀表示，县改市或者县改区并不是此轮新型城镇化的突破口和重点，“传统城市化，是为政府自己服务，政府要搞GDP，经济增长，要城市美化，要政绩；而新型城镇化是以人为本的城镇化，要为进城的农民服务，我们要重新理解以人为核心的新型城镇化。”
    　　
+ s: e, c7 C% j: E( E    “撤县设区”把权力上收到地级市；“撤县改市”在名分上有了升格，这种翻烧饼的做法并没有实质性的民生意义。客观地看，这些地方政府简单地把造城作为做大经济总量的工具，实际上是在挑战最为敏感的社会安全底线。
& |/ |1 v0 E9 \. A4 r5 V3 U    　　
    彭真怀表示，必须坚决反对这种错误做法，既要走出新型城镇化就是片面抓城市的误区，更要走出新型城镇化就是消灭“县制”的灾区，防止这个重大的国家战略刚起步就被严重扭曲。