& z( o. }* M ~4 {6 T“这些大型国有企业的一把手通常是位高权重，拥有比较高的行政级别，还掌控着大量的资金往来；有权力，却缺少监督。这样的管理格局如何能保证一把手的清廉？又如何保证国企的市场化改革、建立现代企业制度的成功？”知名财经评论员刘兴成在接受《法人》记者采访时坦承，在蒋洁敏之前，大型国有企业一把手的限权问题已有很多前车之鉴，诸如前中石化总经理陈同海、前中核集团总经理康日新、前中国移动党组书记张春江等，他们的落马基本都与权力太大而又缺少约束的机制有关。“大国企的这种机制要是不能及时改变，蒋洁敏肯定不会是最后一个落马的一把手。”刘兴成说。3 Q, z1 k: b# E
/ q8 Y2 O3 B( X' p% Q, C; [! V" b3 M一个可以佐证的最新事实是，《法人》记者从山东省审计厅获悉，今年1-9月，该省共对2212名党政领导干部和国有企业领导人员进行了经济责任审计，查出违规金额65.61亿元，其中领导干部应负直接责任的违规金额为3.35亿元。 + l3 ~# Y4 G+ S3 f& E ( S0 k5 ^" S$ I$ h- O5 e; F& @" @一把手的官有多大) W2 i+ E' I' z y
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国资国企改革方案争取在十八届三中全会后尽快出台，这是国务院国资委副主任黄淑和近日传递出的权威信息。尽管国企改革方案目前还并不明朗，但取消国企领导人的行政级别当属题中应有之义。 + t$ U0 [2 r" L1 S- @0 t6 s9 ~- r) E; U0 H* n9 ~: J
“近日香港南华早报称，中国新经济改革的一项重要举措包括废除国有企业领导的行政级别，一时间引来广泛关注。十几年来的老话题竟成了新近的大热闻，这多少有些悲哀。”在时事评论员陈兴杰看来，国企取消行政级别早在十几年前就已经提出了。1999年9月22日第十五届四中全会通过的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》就明确规定：“深化国有企业人事制度改革”，“对企业及企业领导人不再确定行政级别”。事实上，废除“行政级别”只具有象征意义，如果不能限制政府干预经济，削弱国企特权，无论他们的领导换了什么名头，他们的本质并没有变。, S) |5 C* |( |+ n
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有关资料显示，迄今为止，仅国资委管理的115家央企中，就有53家为副部级；归属于国务院直接领导的正部级企业有中投公司、铁路总公司，还有一部分不隶属于国资委而隶属于其它部门的副部级央企，例如四大国有银行和中国邮政集团等。更体现央企地位的是其主要领导人。据统计，中央企业系统共有党十八大代表131名，占全国代表总数的5.77%；入选委员的有26人，如前不久落马的蒋洁敏，就是中央委员；还有一些央企负责人为中央候补委员或中纪委委员。- s& H( _+ P. J8 N
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国资委研究中心竞争力研究部部长许保利在接受采访时也证实，在国资委网站上列出的115家央企名录中，前54家企业一把手(指企业董事长、党委书记及总经理)多为“副部级”，他们一般由中组部发文任免，国资委协助考察。国有金融机构如大型国有商业银行，其董事长、行长、监事长也常被视为副部级官员，或享受副部级待遇，由中组部选拔和任用，也常有转任政府官员的通道。+ O$ G* q9 A1 ?4 G Z# \9 d e
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据长期研究国有企业机构的一位专家介绍，广义的中央企业和金融机构包括三类：一是由国务院国资委管理的企业，从经济作用上分为提供公共产品的，如军工、电信；提供垄断性产品的，如石油；提供竞争性产品的，如一般工业、建筑、贸易；二是由银监会、保监会、证监会管理的企业，属于金融行业；三是由国务院其他部门或群众团体管理的企业，属于烟草、铁路客货运、港口、机场、广播电视等行业。4 d& G' C+ `( v2 x$ L/ K
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“如此众多的国有企业属于国家所有，企业领导人却由政府任命，这种一把手行政化任命制度弊端丛丛，也一直备受诟病。”中国社科院博士李忠告诉《法人》记者，欧美国家也有大型国有企业，但其领导人的产生往往是由市场决定的，与政府权力毫不相干。行政化任命的恶果之一，就是严重阻碍市场激励和企业创造价值，使大国企一把手的贪腐有了制度温床。 : {1 ]8 @% Q) B' @+ }+ n' h% t0 C- L# @! [5 K
《人民日报》海外版曾刊文抨击该制度：“央企高管高薪金饭碗，被当成安排中央及省市年龄偏大、提拔无望官员的肥缺，成了攒养老钱、享享清福的待遇”，以至有“当不了大部长送你个董事长”的说法。$ H4 ]" R, H/ n* I
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政企为何难分0 ^- q" g5 u! b0 g
$ S) ~- ^$ ?6 v+ M“在现行国企体制下，国企高管保留行政级别，由组织部门任免，他们本质上是在企业任职的官员。”刘胜军是中欧陆家嘴国际金融研究院执行副院长，他认为，在行政权力主导国企人事的大背景下，出现蒋洁敏那种“活着要进中南海、死了要入八宝山”的豪言是自然的事情。一旦国企高管呈现这样的心态，不仅难以安心为企业创造价值，反而可能把企业作为自己贪腐和买官的阶梯。在这种体制下，少数真正具有企业家精神的人却可能与体制“不兼容”而遭厄运，红塔集团的褚时健、健力宝的李经纬都是悲剧英雄。 0 D3 u* I9 d- V5 V% U; F, C7 I1 F. I- i2 m, h w2 [: I
据一位国资研究专家分析，绝大部分国有企业的权力结构都是金字塔形，一般来说，在国企里面，一把手的权力是处于绝对支配地位的。政府官员还有同级纪委的制约，有上级和社会的监督，但在企业内部对一把手的监督几乎形同虚设——由于国有企业通常是一股独大的股权结构，企业领导人特别是董事长、总经理和党委书记基本是行政任命，而且为了实现企业的决策效力，很多企业都是两权合一：董事长兼党委书记或三权归一董事长、总经理和党委书记一肩挑，让一把手大权独揽，这样必然导致企业内部机构虚设化和企业决策程序形式化，内部根本不存在有效制约主要领导人的力量，也就为其把集体决策变成个人的独断专行创造了条件。 2 N0 y$ I+ ~0 v & a D5 V% x! w, H在刘胜军看来，国有企业这种权力结构很容易形成“内部人控制”。央企名义上是全民所有，但全民无法行使股东权力，即便国资委授权管理央企股份，但国资委依然不是人格化的股东，国资委的官员不可能像关心自己的财产一样关心国有资产。因此，股东的虚化导致国企存在严重的内部人控制。一旦形成内部人控制，就会出现高福利、高在职消费、跑冒漏滴、乱投资的局面。央企占全国职工人数的8%，但工资和福利收入却占50%以上，作为股东的全民不仅不能直接享受股东权益，还要为央企垄断和错误决策买单。 ' c2 g" j' ]9 N y$ T- u7 m8 T. O: h( F" X& L
为了约束国企一把手的权力行为，中央出台的规章制度和政策文件并不少。2009年颁布过《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》，2011年又出台了《中央企业贯彻落实〈国有企业领导人员廉洁从业若干规定〉实施办法》，与此同时，国资委监察部门也一直要求央企落实纪检监察工作，还有高调推行的央企董事会制度。“但这些制度发挥的作用有限。”国务院发展研究中企业研究所研究员王继承说，很多国有企业在实际决策中还常常是一个人说了算，制衡机制不足，决策信息不透明。 8 t+ s! G' |5 |; l# a% W& E, E+ i- m
4年前中石化陈同海贪腐案曝光之后，其领导班子成员就曾反映过陈同海无视董事会制度，独断专行——陈同海一个人就可以批示决定上千万元、上亿元的项目，重大工程的招投标形同虚设。党组成员谈工作甚至要排队求见，“这还有什么民主和监督可言？”陈同海的一位同事如此大声质疑。中石油人士则称，中石油在加拿大等国收购的油气田项目同样存在不少问题。“花几十亿美元收购的项目，之前说是资质良好，结果轮到中石油自己开采，才发现资源贫乏。很多损失其实是决策者主观造成的。”这位人士说。( U E/ p! C% z L& j7 S$ c8 ]" u
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国家审计署公开的一份报告中也揭示了大型国企这种权力结构所带来的决策风险，许多国企因为决策机制存在的问题造成巨额投资亏损。例如在过去几年，中化集团投资开发的6个海外油气田项目就未达到可行性研究的预期目标，3个项目累计亏损1526.62万美元；所属中化国际等3家企业投资了太仓兴国实业有限公司等企业的5个项目，投资累计亏损1700万美元；三峡集团投入10.68亿元建设两座抽水蓄能电站，该项目却面临损失风险，等等。$ g/ C+ `$ m. F3 Z1 \4 Z' j& B7 I